Efectos en el bienestar social de las políticas ambientales: El caso del Sureste de Tamaulipas.

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(1a de cuatro entregas)

El presente trabajo lo presentamos por considerarlo de suma importancia ecológica para la región geográfica a la que se hace referencia. Su autor el Maestro en Políticas Públicas por el ITAM y Lic. en Contaduría Pública por el ITESM Jorge Rubalcava autoriza a www.mexicoysusmujeres.com.mx para difundir su trabajo.

 

El presente artículo demuestra como las políticas ambientales en algunos casos podría tener efectos negativos en el bienestar de la sociedad, debido a que el ingreso nacional sacrificado excede a los recursos generados por la instrumentación de políticas públicas destinadas al control de la contaminación. El análisis económico toma como referencia el caso de la zona conurbada del sur del estado de Tamaulipas.

En la última década se ha producido un intenso debate entre los poderes político, económico y cultural debido a los resultados de las recientes encuestas de opinión donde la mayoría de los individuos entrevistados señalan que el medio ambiente está empeorando, y como consecuencia, que el bienestar de la sociedad está empeorando, y como consecuencia, que el bienestar de la sociedad está experimentando efectos negativos.

Esta concepción en los últimos años ha llevado a que se elaboren e instrumenten políticas públicas cuya atención se ha centrado en la resolución de los posibles problemas ocasionados por la contaminación en el aire, suelo y agua, con la finalidad de que en un futuro se puedan tener recursos naturales suficientes para lograr el llamado desarrollo sustentable, en otras palabras, cursos de acción gubernamental para garantizar que las generaciones futuras alcancen mejores niveles de bienestar.

Con lo que respecta a la contaminación del agua uno de los puntos que influyó en la formulación de políticas públicas en materia de calidad del agua negra municipal desalojada en bienes y aguas nacionales es que en México, a mediados de la década de los noventas, se estimó que sólo el 13% de las aguas residuales urbanas eran tratadas antes de su descarga (OPS, 1977). Este escaso saneamiento de aguas negras provocó que las autoridades mexicanas consideraran ese problema como grave.

La política establecida para combatir esta problemática fue la adición a la Ley Federal de Derechos en Materia de Agua del capítulo XIV “Derecho por uso o aprovechamiento de bienes del dominio público de la nación como cuerpos receptores de las descargas de aguas residuales” (CNA, 1997)1 Adicionalmente, como reforzamiento a este nuevo capítulo, se instrumentó la política pública denominada como “Norma Oficial Mexicana NOM-001-ECOL-1996” que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales, “con el objeto de proteger su calidad y posibilitar sus usos” (CNA, 1997)2 .

Es útil señalar que en México, para 1998, el volumen total de descarga de agua residual fue alrededor de 329 metros cúbicos por segundo, de los cuales un 52% corresponde a descargas de tipo municipal, y de este último aproximadamente el 80% son realizadas por localidades mayores de 50 mil habitantes. En este mismo periodo, el volumen tratado de aguas negras del tipo municipal fue cercano al 24% (41m3 /seg.) recibió un saneamiento de acuerdo a las normas, lo que indica que, del volumen total descargado de tipo municipal, sólo el 18% recibe tratamiento conforme a las legislaciones ecológicas (CNA, 1999,1998)

La actual normatividad establece la cantidad máxima de contaminación que pueden contener las aguas vertidas en bienes del dominio público, normatividad que puntualiza algunos parámetros tales como grasas y aceites, demanda bioquímica de oxígeno, sólidos suspendidos totales, coliformes fecales, etc. Para las descargas de aguas negras del tipo municipal, la fecha de cumplimiento de la NOM-001-ECOL-1996 para las localidades con una población mayor de 50 mil habitantes (181 de un total de 2,586 localidades en el país) fue a partir del primero de Enero del año 2000.

Sí la cantidad máxima de contaminación fuese rebasada, la normatividad específica que las aguas residuales deberán recibir un saneamiento previo a su descarga. También las legislaciones aclaran que en caso de que no sean acatadas, la Comisión Nacional del Agua está facultada para imponer sanciones a los infractores de la normatividad. Las sanciones son prácticamente derechos por descarga y las multas, y en caso de reincidencia, la clausura temporal o definitiva al responsable de la descarga (Ley de Aguas Nacionales, Artículo 119-22;Ley Federal en Derechos en Materia de Agua, Artículos 278-C, *281-A)

Otro aspecto importante es que existen exenciones respecto al pago del derecho de descarga, como por ejemplo (ibíd., Artículos 282 y 282-A):

  • Los que rebasen los límites máximos permisibles siempre y cuando presenten ante la comisión Nacional del Agua un programa de acciones y cumplan con el mismo para mejorar la calidad de las aguas residuales.
  • Quienes descarguen aguas residuales provenientes del riego agrícola.
  • Quienes realicen desalojos de aguas negras a redes de drenaje o alcantarillado que no sean bienes del dominio público de la nación.

Los derechos de descarga son establecidos de tal forma que el costo de sanear o tratar las aguas residuales sea menor que el pago de los referidos derechos, en otros términos, la lógica de las regulaciones ecológicas en materia de agua negra municipal desalojada en bienes y aguas nacionales es crear incentivos para emplear procesos de saneamiento de aguas residuales municipales que sean rentables para los agentes económicos con el fin de disminuir la contaminación (SEMARNAP. 1999).

Con este nuevo esquema normativo, el empleo de una tecnología de tratamiento de aguas negras, como medida de control ambiental, podría conducir a la sociedad a una situación (3).

  • Eficiente, siempre y cuando el costo social de reducir la contaminación por aguas negras sea menor o igual al costo social que ocasiona las aguas negras. Si esto ocurre, la Comisión Nacional del Agua habría calculado bien el nivel óptimo de contaminación en descargas de aguas negras del tipo municipal.
  • Ineficiente, porque la reducción de la contaminación es más costosa que el beneficio por disminución del daño social ocasionado por las aguas negras, por lo que se podría argumentar que el agente económico que realiza la descarga se encuentra en un nivel óptimo de contaminación. Si esto llegara a suceder la Comisión Nacional del Agua fijó incorrectamente los límites máximos permisibles de contaminantes.

En base en lo que se ha mencionado hasta este momento, la legislación obliga prácticamente a todos los organismos operadores a que las aguas negras reciban un proceso de saneamiento previo a su descarga.

En esta normatividad incentiva a que los organismos operadores del sistema integral del agua, como consecuencia de su afán de maximización de beneficios netos como agentes económicos racionales, instrumenten procesos de tratamiento de aguas residuales, porque dichos organismos experimentan un incremento en su riqueza (rentabilidad privada positiva), riqueza derivada del ahorro en el pago de los derechos de descarga de aguas negras que se encuentran tipificados en la Ley Federal de Derechos en Materia de Agua, y de las multas y sanciones que establece la Ley de Aguas Nacionales. Sin embargo, la ejecución de estos proyectos de saneamiento de aguas residuales en algunos casos podría reflejar excedentes económicos sociales negativos (rentabilidad social negativa) que no se traducen en crecimiento económico.

La hipótesis central que sostiene este trabajo es que la legislación en materia de calidad del agua negra del tipo municipal desalojada en bienes y aguas nacionales es muy general, ya que la norma está establecida para cualquier tipo de cuerpo receptor de agua residual, es decir, no se tomó en cuenta la capacidad de autodepuración de los cuerpos de agua. El problema de esta legislación es que considera que el nivel óptimo de contaminación es el mismo para todos los cuerpos receptores de agua negra.

De acuerdo a lo expresado en los dos párrafos anteriores, en ciertos casos al emplear recursos escasos en proyectos (sin rentabilidad social) de saneamiento de aguas negras cuyo objetivo principal es la realización de medidas preventivas (correctivas) para preservar (abandonar) el equilibrio (desequilibrio) ecológico, las generaciones futuras estarán destinadas a vivir con menores niveles de bienestar ya que en vez de enriquecerlas (beneficiarlas) las empobrecen (perjudican) debido a la privatización (internalización) de ganancias y socialización (externalización) de costos. La “conciencia ecológica” en algunos casos conduce a pérdidas de bienestar social.

La comprobación de la hipótesis es importante en el sentido de que el análisis de políticas ambientales debe considerar el aspecto de que, en algunos casos, por cada peso gastado en proyectos de tratamiento de aguas negras municipales es un peso menos destinado a otros programas que si reflejan una rentabilidad social, por decir, cursos de acción gubernamental para combatir la pobreza extrema tales como programas educativos a nivel preescolar.

Con el fin de probar esta hipótesis se presenta como argumento empírico el caso de la zona conurbada del sur del estado de Tamaulipas, zona que comprende las ciudades de Tampico y Madero. En esta zona conurbada actualmente se realizan descargas de aguas residuales municipales las cuales no reciben algún proceso de tratamiento previo a su disposición en los cuerpos de agua receptores próximos a dicha zona. Para solucionar esta problemática, se propuso un proyecto el cual considera la construcción de una planta tratadora de aguas negras. De esta forma, la intención de este análisis de política es determinar si es conveniente para el país llevar a cabo el proyecto de saneamiento de aguas servidas, y como fin básico esclarecer si la normatividad en materia de calidad de aguas negras vertidas en aguas nacionales conduce a ganancias de bienestar social.

Para lograr el objetivo, el presente trabajo consta de cinco secciones. Cualquier análisis de política, tanto ex-ante como ex-post, debe estar sustentado teóricamente. En esto consiste la primera sección, la cual está dividida en dos partes. La primera consiste en el marco teórico de las políticas públicas: su sustento y la conveniencia de realizar un análisis de política; en la segunda se expone la teoría económica que sustenta el trabajo: el nivel óptimo de contaminación, y los costos y beneficios (privados y sociales) de los proyectos de saneamiento de aguas negras de tipo municipal.

La segunda sección expone la problemática de la zona conurbada. La descripción del statu quo o situación actual es necesaria para justificar, en primer instancia, la existencia de un problema de política pública, y finalmente si se haya en la posibilidad de mejorar dicha situación, es decir, si esta puede ser optimizada para no atribuirle ilegítimamente costos y beneficios al proyecto. En la situación actual optimizada (situación sin proyecto) se determina cuáles son los costos, tanto privados como sociales, de no tratar el agua residual.

La tercera sección consiste en la situación con proyecto en el que se identifican, cuantifican y valorizan los beneficios y costos del proyecto para poderlos comparar con aquellos que se presentan en la situación sin proyectos (status quo) ya que esta última situación representa la mejor alternativa de inversión desechada (costo de oportunidad) para determinar la conveniencia de ejecutar el proyecto evaluado.

La comparación entre las situaciones con y sin proyecto se presenta en la cuarta sección, donde se realizan las evaluaciones privada y socioeconómica de proyectos. Finalmente, la sección cinco consiste en las conclusiones y recomendaciones del presente trabajo.

Dado que el presente trabajo tiene entre sus objetivos contribuir al debate entre los formuladores de políticas públicas, los tomadores de decisiones y los académicos que de alguna forma están relacionados con temas ambientales, a lo largo del análisis se trató de utilizar lo menos posible el lenguaje técnico de la economía considerando la probable formación multidisciplinaria de los actores antes mencionados.

 

  1. MARCO TEÓRICO

Esta sección está dividida en dos partes. En la primera se expone el sustento de las políticas públicas y la conveniencia de llevar a cabo un análisis de política. La importancia de esta exposición radica en los siguientes aspectos:

  • Se debe considerar la procedencia de la autoridad pública ya que sin esta última no podrían existir las políticas públicas.
  • La instrumentación de cualquier política pública puede afectar de manera positiva o negativa a una colectividad.

La segunda parte expone la teoría económica utilizada en el análisis, donde se argumenta que, dependiendo de la capacidad de autodepuración de los cuerpos receptores de agua negras, cada cuerpo receptor puede tener un diferente nivel eficiente y óptimo de contaminación. También en esta parte se presenta la metodología utilizada para determinar los efectos en el crecimiento económico de la realización de proyectos de saneamiento de aguas negra. Lo relevante de esta exposición se deriva de que el empleo de recursos escasos implica elegir (elección) que necesidades van a ser satisfechas y cuales no (renuncia o sacrificio), surgiendo el costo de oportunidad.

 

  1. SUSTENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA CONVENIENCIA DE UN ANÁLISIS DE POLÍTICA.

En la situación hipotética del estado de naturaleza, desde la óptica de la teoría contractual del Estado, los individuos en conjunto se enfrentan a una colisión de intereses debido a que cada uno trata de maximizar su función de bienestar, lo que ocasiona que se invadan las libertades de otros debido al uso irresponsable de la libertad individual. Por esto, a través de un acto de razón y en un plano de igualdad, de los individuos aceptan voluntariamente delegar ciertas actividades para que sean reguladas por un tercero: el Estado.4

Es así como al mencionar la palabra política, de la voz inglesa politics, ya sea con una concepción positiva (conciliatoria) o negativa (conflictiva del tipo incruento) del Estado, es habar de poder para ejercer el monopolio de la violencia legítima como la última instancia en los estados modernos. Con este poder coactivo y coercitivo, fundado en la legitimidad (título del poder) y la legalidad (ejercicio del poder), los tenedores de los derechos de propiedad sobre la creación y reconocimiento de la norma votan distintas políticas públicas, para que otros portadores de los derechos de propiedad sobre su operación las instrumenten (léase “la burocracia”), afectado de manera positiva (o negativa) a la sociedad civil y al mercado. 5

Entonces, dado que la política sustenta a las políticas públicas, y estas últimas pueden beneficiar o perjudicar a una colectividad, es conveniente realizar un análisis de política pública donde se proporcione “un consejo orientado al cliente, relevante para las decisiones públicas y normado por valores sociales”. 6

EFECTOS EN EL BIENESTAR SOCIAL DE LAS POLÍTICAS AMBIENTALES: EL CASO DEL SURESTE DE TAMAULIPAS.

El presente trabajo consiste en una evaluación ex-post de la política sobre calidad del agua residual desalojada en bienes del dominio público, evaluación ex-post aplicada al caso de la zona conurbada del sur del estado de Tamaulipas, utilizando como indicador de impacto uno del tipo económico con la finalidad de monetizar (cuantificar y valorizar) las acciones que obligan realizar la política pública antes mencionada.

Para determinar la convivencia de llevar a cabo ciertos cursos de acción gubernamental, la economía proporciona una gran ayuda ya que ofrece herramientas técnicas y objetivas para el análisis de políticas que intentan controlar la probable contaminación en el medio ambiente, en otros términos, si la intervención gubernamental mejora o empeora el bienestar de la sociedad. En la siguiente parte se presenta la teoría económica en el análisis.

  1. TEORÍA ECONÓMICA.

2.1 BENEFICIOS Y COSTOS SOCIALES DE LA GENERACIÓN DE AGUAS NEGRAS: NIVEL ÓPTIMO DE CONTAMINACIÓN.

Los organismos operadores del agua potable y el alcantarillado proveen el servicio de producción y distribución del agua potable, de recolección y disposición de las aguas servidas o residuales que por acción de los consumidores está contaminada. El organismo operador dispone las aguas negras en un cuerpo de agua. Cuando no existe un tratamiento previo a dicha disposición entonces se contamina el cuerpo receptor. La grafica 1.1 presenta esta situación.

grafica 1.1 jorge

El eje horizontal representa la cantidad de contaminación por unidad de tiempo, es decir, el nivel de agua residual desalojada en cuerpos receptores, y el eje vertical el precio por unidad de contaminación. La curva presentada en la gráfica 1.1 como BMgS representa el beneficio para el organismo operador por cada metro cúbico de agua negra no tratada, en otros términos, el ahorro en costos de no tratar las aguas residuales. La curva BMgS presenta una pendiente negativa debido a que cada vez son menores los beneficios marginales por cada unidad adicional de contaminación.

Con lo que respecta a los costos, la curva de consto marginal social demostrada como CMgS en la gráfica 1.2 representa los costos para los afectados por la contaminación causada por los desalojos de aguas negras en los cuerpos receptores.

grafica 1.2 jorge

Dicha curva presenta una pendiente positiva ya que cada vez son mayores los daños sociales por una unidad adicional de contaminación, en otros términos, son los costos sociales por cada metro cúbico de agua residual descargada. Estos costos sociales pueden ser ejemplificados de la siguiente manera: si se dispone más agua negra en un cuerpo receptor, habrá una alta probabilidad de contraer enfermedades hídricas, y/o que la productividad de los predios agrícolas disminuya.

 Notas.

  • El presente trabajo es una versión sintetizada y revisada de la tesis de Maestría en Políticas Públicas del ITAM de Jorge Rubalcava Castillo. Efectos en el bienestar de las políticas públicas en materia de calidad del agua residual desalojada en bienes del dominio público. El caso de la zona conurbada del sur del estado de Tamaulipas. El asesor de trabajo de la tesis fue el Profesor José Efraín Gala Palacios.
  • Maestro en Políticas Públicas por el ITAM y Lic. en Contaduría Pública por el ITESM. Correo Electrónico: jorge_rubalcava@hotmail.com y jorge_rubalcava@yahoo.com.mx. 
  1. Es conveniente señalar que en México la política de calidad en las aguas residuales data de los años setenta. Para una exposición sobre este tópico véase: Giner de los Ríos, Francisco (1997). “Instrumentos Económicos y la Regulación Ambiental en México”. Economía Ambiental: Lecciones de América Latina. Publicación realizada por el Instituto Nacional de Ecología. Si se desea revisar un estudio sobre las modificaciones a la mencionada Ley, véase: Ortiz Rendón, Gustavo (1998). “Aspectos relevantes de la política del agua en México, en el marco de desarrollo sustentable”. Ponencia presentada en la Conferencia Internacional Agua y Desarrollo Sostenible en la ciudad de París, Francia.
  2. En términos de la literatura de la economía ambiental, los límites de contaminación son denominados como “Enfoque de Comando y Control”. Con la instrumentación de esta norma, sin duda alguna, los ecologistas pudieron haber alcanzado una curva de indiferencia mayor.
  3. Es necesario aclarar que el análisis es sólo para aguas residuales municipales, es decir, aguas negras residenciales y no industriales. Por esto, al mencionar “aguas residuales” a lo largo del presente trabajo, únicamente se refiere a aguas negras del tipo municipal.
  4. Esta delegación es necesaria para que exista, como lo señala Fernández Santillán, un derecho que haga posible “la libre coexistencia de los hombres, la coexistencia bajo la bandera de la liberta, porque solamente ahí donde la libertad es limitada, la libertad de uno se transforma en la no libertad del otro”. En: Fernández Santillán, José, “La metafísica de las costumbres. Primera Parte”. Mimeo, p.34. si se desea examinar una exposición sobre algunos iusnaturalistas clásicos, véase: Fernández Santillán, José (1988,1992). Hobbes y Rousseau. Entre la autocracia y la democracia”; “Locke y Kant. Ensayos de filosofía política”. Ambas obras editadas por Fondo de Cultura Económica. Para una versión de algunas teorías sobre el Estado véase: Burgoa Orihuela, Ignacio (1989). “Derecho Constitucional Mexicano”. Editorial Porrúa, p. 193. Una obra que trata sobre la intransitividad de preferencias colectivas es: Brams, Steven (1985). “Rational Politics: Decisions, Games and Strategies”. Boston: Academic Press.
  5. Esto es desde el punto de vista del gobernado o ex parte populi. Para una mejor referencia véase: Bobbio, Norberto (1999). “Estado, Gobierno y Sociedad. Por una teoría general de la política”. Fondo de Cultura Económica, p. 81.
  6. Weimer, David & Vining, Aidan (1999). “Policy Analysis. Concepts and Practice”. Prentice Hall, p. 27.

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